8 sept. 2012

EXPERIENCES TERRITORIALES ET PARTICIPATION



L’objet de cet article est d’interroger une catégorie de l’action publique qui s’impose avec vigueur depuis deux décennies, notamment sur le terrain des villes et plus particulièrement sur celui des quartiers de grands ensembles. Notons que cette exigence participative est aussi présente dans le domaine de l’intervention sociale et médico-sociale[1]. Tout d’abord, nous considérons que l’enjeu participatif relève d’un processus général de démocratisation –de la société, des institutions, des entreprises- qui se situe dans un contexte de crise de la représentation politique. C’est  aussi une interrogation sur le lien social et le vivre ensemble dans un contexte où l’on constate le déclin progressif de l’influence des institutions structurantes et de l’affirmation d’un individu libre mais fragilisé par la précarisation de ses conditions de vie et de ses appartenances. Notre analyse repose sur les démarches participatives contemporaines et prend appui sur des expérimentations locales[2] et une littérature qui présente des formes de modélisation et de conceptualisation[3]. Dans un premier temps nous allons donner un contenu précis à la notion, puis nous proposerons une taxinomie des formes identifiables pour en retirer des éléments d’analyse et de méthode.


Participation et démocratie de proximité

La participation est  un processus d’engagement des acteurs dans la conception, la mise en œuvre, l’évaluation d’une action, d’un programme, d’un dispositif, d’une politique. Cet engagement suppose une implication et un accès à la décision qui ne peut se réaliser sans un partage du savoir et du pouvoir. La participation interroge la structuration de l’espace social, ses hiérarchies et ses légitimités et tente de surmonter la contradiction entre égalité formelle, celle du citoyen abstrait,  et les inégalités réelles, celles du citoyen concret confronté à la violence sociale et économique. La participation, dans le sens de « prendre part à » ou « avoir sa part », recouvre des formes diverses et il est courant de les distinguer selon une échelle mesurant le degré d’engagement dans la construction d’une décision. Sherry Arnstein[4] a été la première à réaliser la formalisation d’une échelle de la participation à des projets urbains. Cette échelle distingue trois niveaux de participation caractérisés par des intentions diversifiées, de la manipulation à la prise de pouvoir par les citoyens.



Tableau 1 : Echelle de Sherry Arsntein
Degrés de participation réelle
Pouvoir dans les mains des citoyens

Pouvoir délégué aux citoyens

Partenariat dans une relation asymétrique
Degrés d’un semblant de participation
Processus d’apaisement

Processus de consultation

Processus d’information
Degré de non participation
Thérapie

Manipulation

Pour les besoins de nos expérimentations sur les quartiers Contrat de Ville (Rennes, Cholet), nous avons retenu une grille  structurée en huit formes. Par rapport à celle de Sherry Arsntein, cette grille intègre la dimension communicationnelle et la possibilité d’une co-construction d’objets d’intérêt général par la rencontre entre la société civile et les instances politiques.

Tableau 2 : Echelle de la participation (Alain PENVEN, 2005)

0
Ignorance et négation,
-
1
Information
+
2
Communication
+
3
Consultation
+
4
Co-gestion
++
5
Co-construction, co-décision
++
6
Délégation de pouvoir contractualisée
+++
7
Autonomisation par l’autogestion, la coopération, l’expérience utopique, voire l’insurrection révolutionnaire
+++

Selon les contextes locaux, les dispositifs, les enjeux sociaux et sociétaux, les démarches participatives peuvent cumuler différentes formes. Il est possible de les qualifier, d’une part, en prenant en compte la qualité et l’ampleur de la participation, sa représentativité et, d’autre part, de considérer  le degré de partage ou de prise du pouvoir. Il est également possible de situer ces démarches en référence à des systèmes politiques. La typologie proposée par Marie Hélène Bacqué[5] met en évidence l’importance des cultures nationales et supranationales.








Tableau 3 : Modèles participatifs et scénarios politiques (MH BACQUE, 2005)

Modèles participatifs
Scénario libéral
Scénario autoritaire
Scénario social libéral
Scénario social démocrate
Scénario de la gouvernance participative
Managérial
+++

++
+
+
Modernisation participative
+

+++
+++
++
Démocratie de proximité


++
++
++
Empowerment
+


++
+
++
Démocratie participative



+
+++
Exemples
« Bush »
« Poutine »
« Blair »
«Suède »
« Lula »

Cette approche globale est une lecture de surface qui permet par l’effort de construction d’une typologie de distinguer les modèles généraux. Mais elle ne permet pas de saisir ce qui se produit au cours de processus complexes qui mobilisent des cadres réglementaires, des initiatives d’acteurs et s’inscrivent dans des pratiques professionnelles, institutionnelles. Les démarches participatives reposent sur une conception de l’espace public qui  révèle des stratégies, des valeurs, des compétences. Autrement dit, la participation est une affaire de démocratie et d’expression citoyenne.

La participation est une affaire de  démocratie et d’expression citoyenne 

Aujourd’hui, notre démocratie républicaine est fragilisée pour plusieurs raisons qui interagissent entre-elles. Tout d’abord, le pacte républicain fondé sur une croyance collective partagée structurée par des principes fondateurs de liberté, d’égalité et de fraternité est aujourd’hui contesté par les faits. L’accroissement des inégalités sociales et économiques, la criminalisation de la pauvreté, la persistance des discriminations renforcent la crise de confiance à l’égard des institutions et de la classe politique. De plus, les développements transnationaux et internationaux (mondialisation des échanges, européanisation des politiques) soulignent la faiblesse de l’Etat nation. Ce contexte de renforcement des inégalités et de mise en cause du modèle républicain d’intégration et de promotion sociale génère des mécanismes de désengagement (abstentionnisme, non inscription sur les listes électorales), de radicalisme ou encore de relégation sociale associés à des formes de ségrégation sociales et spatiales. Les risques de rupture, de sécession, d’émeutes urbaines conduisent les pouvoirs publics à agir de diverses manières : le renforcement des dispositifs sécuritaires (plus de policiers), le développement des mesures de réparation sociale, prévention, assistance, développement social (plus d’assistés), l’expérimentation de nouvelles manières de gérer l’action publique, la modernisation par l’usager, la régulation sociale par la participation (plus de réunions).   

La démocratie représentative, ou délégative, fondée sur la sacralisation du mandat issu des urnes et dorénavant accompagné d’une démocratie participative dite de proximité qui fait l’objet d’expérimentations récentes, notamment à travers la mise en œuvre des conseils de quartiers rendus obligatoires par la loi pour les communes de plus de 80 000 h[6]. Sur le terrain des villes et du développement urbain la participation des habitants aux projets touchant leur habitat et leur cadre de vie est une préoccupation ancienne. Les Ateliers publics d’urbanisme expérimentés à Lille/Roubaix /Tourcoing dans les années 70, les opérations Habitat et Vie Sociale en 1977 (à Rennes Cleunay en 78/79/80), puis la généralisation des procédures contractuelles de développement social urbain –DSU- illustrent la volonté d’agir pour et avec  les habitants.  Les conseils de quartiers expérimentés par des villes pionnières comme Nantes et Rennes se généralisent dans toutes les villes de plus de 80 000 habitants depuis l’adoption de la loi « Démocratie de proximité ».

La démocratie de proximité se traduit par l’instauration de procédures participatives et d’animation concertée de projets éducatifs, sociaux et culturels, d’un implication des acteurs –habitants organisés ou non, professionnels, associations- à des réalisations d’urbanisme et d’aménagement du cadre de vie. L’animation de projets éducatifs, sociaux et culturels à l’échelle d’un territoire instaure des logiques transversales et partenariales qui bousculent et déstabilisent les logiques sectorielles. Les associations locales notamment, qui structurent leurs actions et leurs activités  par discipline, domaine ou public doivent se positionner dans le jeu participatif et rechercher la conciliation entre un projet territorial animé par la puissance publique avec des moyens humains, financiers et matériels conséquents, et leur propre projet inspiré par la mobilisation de leurs  militants et orienté vers la satisfaction des besoins de leurs adhérents et usagers.

Les positions de méfiance, de résistance, voire de défiance,  exprimée lors de la création des conseils de quartier  par des associations mettant en avant le risque de municipalisation et d’instrumentalisation, illustrent cette recomposition des espaces publics et politiques. La proximité est aussi incarnée par la désignation d’adjoints de quartier, ce qui permet de renforcer la transversalité et la coordination de l’intervention des services municipaux.

Le processus de démocratisation par la proximité suppose de dépasser la définition abstraite de la citoyenneté (le citoyen est membre d’une communauté politiquement organisée –la cité- qui dispose de droits et de devoirs)  pour une définition concrète et localisée. Si l’attribution de la qualité de citoyen est  inhérente au principe républicain (le pouvoir au peuple), le processus de construction d’une expression citoyenne et d’une participation à l’espace public et politique suppose une formation, un engagement, une volonté de faire vivre le débat public. Si la citoyenneté est une conséquence du statut de membre d’une nation, ce qui implique des droits et des devoirs, c’est aussi une construction sociale, individuelle et collective qui s’inscrit dans un contexte politique et historique déterminé. Le débat sur la représentation politique des minorités visibles ou encore les débats sur le vote des étrangers en apporte la preuve.

L’expérimentation de démarches participatives territoriales illustre les enjeux et les principes et les difficultés d’une « démocratie octroyée ». L’initiative publique bouscule le positionnement des acteurs individus, collectifs, associations et institutions, qui se trouvent impliqués dans un jeu de construction d’un objet commun en recherchant à concilier des intérêts personnels et collectifs au profit d’un intérêt général. La participation des acteurs dans ces projets territorialisés[7] interroge la relation entre espace public et espace politique, entre démocratie représentative et démocratie participative. Eric Dacheux[8]  a proposé une nouvelle conceptualisation de l’espace public. Il considère que dans nos sociétés modernes, les espaces domestiques, publics et politiques sont reliés entre eux par l’espace médiatique et « par des champs qui se connectent deux à deux : les espaces de médiation institutionnelle et les espaces civils ».
Tableau 4 : Les frontières de l’espace public (Eric DACHEUX, 2004)

Dénomination
Lieux empiriques d’observation

Espace domestique
Foyer
Zone frontière basse
Espace d’inter-connaissance
Bar, Marché

Espace de médiation sociale
Economie solidaire Assemblée générale d’une association

Espace public
Forum social Economie solidaire
Zone frontière haute
Espace de médiation institutionnelle
Dispositifs participatifs Conseils de quartier

Espace politique
Système institutionnel

Selon ce schéma, par la médiation institutionnelle (conventionnement, démarche consultative ou participative) l’espace politique se trouve en dialogue avec l’espace public.  La médiation sociale, culturelle et le travail d’animation et d’inter-connaissance  assurent de leur côté la mise en dialogue de la sphère domestique et des espaces associatifs et inter-associatifs ou autres (marchés, bar, manifestation festive…) qualifiés d’espaces civils. L’auteur identifie des zones frontières entre ces espaces, mais des relations spontanées, organisées et parfois formalisées s’expriment également. Les questions de la participation et des conventions,  en tant que normes de structuration et d’orientation de l’action, deviennent centrales.
La recherche d’un nouveau positionnement des acteurs se cristallise le plus souvent sur la définition des engagements conventionnels ou contractuels avec les collectivités locales. De plus, la construction des partenariats à l’échelle d’un territoire interroge la complémentarité et la spécificité des projets associatifs. Cet effort de clarification et de positionnement traduit la volonté de ces associations de redonner un sens politique à leur engagement.  Ainsi, la définition de l’espace public devient un enjeu central pour gérer les interdépendances, comme les marges de manœuvre et d’autonomie. La participation des acteurs individuels et collectifs est au cœur de la formation d’un véritable espace public   car  « La caractéristique qui différencie l’espace public tout à la fois de l’espace politique et de l’espace domestique c’est la participation. L’espace public est un lieu où l’individu prend part physiquement à un acte politique, où il s’engage (Ion, 2001). Cet engagement peut être communicationnel (prendre la parole dans une réunion politique), mais il peut revêtir des formes tangibles comme l’accomplissement d’actes civiques (vote, réponse à des enquêtes d’utilité publique, par exemple) ou la participation à des actions militantes (manifestations, pétitions, etc.). Les trois caractéristiques théoriques de l’espace public (médiation, communication, participation) permettent de définir les traits empiriques d’un espace public : un espace de médiation […] un espace ouvert au public […] un espace où la critique peut librement s’exercer, un espace d’échanges symboliques […] un lieu physique où ces acteurs agissent »[9].
Ces espaces sont en tension. Ils mettent en présence des logiques d’actions variées qui doivent composer entre elles sur un territoire donné et autour d’un objet commun. La construction de cet objet commun est le plus souvent déterminée par les nouvelles formes d’animation des politiques publiques qui visent le renforcement de la cohésion sociale et la restauration de la crédibilité du politique et du service public par ces démarches participatives.

Des pratiques en construction

Les démarches participatives expérimentées dans le cadre de commandes publiques en mobilisant les outils de la recherche-action relèvent d’un pari sur la compétence collective[10] et sur les  vertus démocratiques de la participation. Tout d’abord, nous avons pu constater que si la participation au processus participatif est effective, elle concerne les acteurs qui se mobilisent habituellement. L’effet démultiplicateur de la démarche n’est pas assuré, mis à part lors des grandes assemblées organisées pour rendre compte des avancées des projets. Mais cette mobilisation ponctuelle relève davantage de la diffusion d’informations et de l’animation d’un temps convivial que d’un engagement.
Nous avons rencontré, au cours de nos actions d’accompagnement de démarches participatives dans les quartiers ZUS de Rennes et de Cholet, trois types d’acteurs : les impliqués, les informés et les absents. Les impliqués, habitants organisés ou non se trouvent en proximité avec les structures sociales, scolaires, culturelles. Leur implication est « évidente et naturelle » et les travailleurs sociaux qui ont intégré dans leurs pratiques la participation active des habitants sont d’efficaces relais d’information et d’implication. Nous avons donc au cœur de la démarche un système d’acteurs local structuré dans la proximité et par l’activité. Cette logique de participation peut être résumée sous l’expression suivante : « agir pour le quartier avec les habitants du quartier ». Autour de ce système d’acteurs dont la légitimité repose sur la pratique partagé et l’appartenance à un monde vécu, se positionnent des militants associatifs et des représentants d’institutions sensibilisés qui soutiennent la démarche au non du service public ou d’un projet social et culturel. Ce premier groupe d’acteurs représente entre  50 et 80 personnes selon les quartiers. Ensuite, la démarche participative touche ponctuellement des personnes intéressées et informées qui ne participent pas directement à la démarche, mais qui  manifestent leur intérêt pour le quartier et ses habitants. Ce  deuxième cercle représente entre 100 et 150 personnes qui vont se laisser entraîner par une manifestation de quartier. Enfin, les grands absents de la participation sont les jeunes et les élus. Cette absence est paradoxale car tout au long des processus participatif analysés, ils sont  présents dans  les discours comme cible première des actions ou des décisions. Cette expérience montre les limites de la participation et l’illusion d’une représentation large des acteurs, notamment les habitants.

Pour comprendre la formation particulière de ce système d’acteur participatif, nous faisons l’hypothèse que la participation à ce type de dispositif public met en jeu différentes formes de légitimité qui s’affichent et s’affirment en référence à une expérience sociale et spatiale, professionnelle et institutionnelle. La construction d’une vision partagée d’un intérêt général est aussi un travail de construction d’un discours qui souligne les sources de légitimité fondée sur le monde vécu, la compétence ou le statut. Le processus participatif constitue un lieu d’exposition, de communication et d’interaction où se confrontent différentes formes de légitimité. L’idéal participatif, comme les principes de la recherche- action,  impose un registre égalitaire qui demande aux acteurs un effort de distanciation et de traduction. En effet, si les inégalités de savoir, de pouvoir, de condition ne sont pas occultées,  l’expression de tous est encouragée, sollicitée, valorisée afin de parvenir à une expression commune formalisée et validée.
Le collectif d’acteurs se situe alors à partir d’un langage commun, ni trivial, ni spécialisé, élaboré pour la compréhension et l’action. Notons le caractère formateur mais transitoire de la démarche car à l’issue du processus, lorsque les décisions se prennent (notamment financières), la dynamique du groupe participatif laisse la place à la dynamique puissante des institutions. L’inscription territoriale des projets génère une confrontation des représentations des enjeux. Si les habitants du quartier se situent volontairement et spontanément en référence à leur logement, immeuble, sous-quartier, d’autres acteurs, notamment les chefs de projet (ville, Etat), raisonnent à l’échelle de l’agglomération.
De même, pour les préoccupations sociales et éducatives, la position d’usager se confronte à la position citoyenne du militant qui développe une vision progressiste de l’ordre social et de l’éducation. Ces différents niveaux d’inscription politique et territoriale montrent que les expériences sociales et spatiales comme les compétences, notamment statutaires et langagières (capacité d’interlocution, d’argumentation et de délibération), constituent des référentiels porteurs de valeurs, d’intérêts, de représentations qui orientent la position des acteurs qui se trouvent interpellés par le processus participatif. En conséquence, la construction d’un projet participatif suppose la confrontation de ces logiques et leur confrontation, puis leur conciliation autour de l’expression formalisée (projet validé, convention signée) d’un intérêt général. Cela suppose que les forces de cohésion sociale et territoriale soient plus fortes que les forces de distinction. Bref, que la coopération l’emporte sur les pratiques de concurrence ou de domination.

Conclusion

Une démarche participative est un processus de construction collective qui demande du temps, un engagement durable, de la persévérance. Or le temps des acteurs, des institutions, de l’administration obéit à des rythmes et des contraintes de nature différentes. De plus, la tendance actuelle, en raison de la multi-appartenance des individus, est au « surbooking » et au « zaping » professionnel et militant. L’engagement dans une démarche participative impose la synchronisation des engagements et des processus décisionnels. Cela suppose un accord préalable afin d’éviter toute déconvenue ou manipulation de l’action participative.

La participation est un engagement politique qui s’inscrit dans un processus communicationnel. Elle opère une articulation entre logiques d’action des acteurs par un échange d’informations, un débat d’idées et  la production d’une délibération. La délibération, construction collective qui prépare l’acte décisionnel, suppose une volonté partagé de dépasser les intérêts individuels et les conflits interpersonnels pour formuler une position commune qui représente l’intérêt collectif, voire l’intérêt général. Cette activité citoyenne ne se décrète pas, elle se construit par l’engagement, l’apprentissage et l’échange de savoir. Elle engage un processus de formation informelle qui consolide des légitimités et provoque une  conscientisation. Bref il s’agit, de mettre en oeuvre une véritable pédagogie coopérative[11] et peut-être dans les cas extrêmes une pédagogie de l’opprimé[12] pour reprendre l’expression de Paolo Freire.

La conception d’une démarche participative bute le plus souvent sur la question de la représentativité et de la délégation. Dans une perspective d’élaboration concertée d’un projet territorial, il est illusoire de revendiquer une représentativité. En effet, l’engagement intense et durable réclamé par cette forme d’action élimine de fait les personnes qui pour diverses raisons ne peuvent se plier aux exigences (disponibilité, compétence, expérience) de ces approches. Les instances participatives institutionnalisées fonctionnent sur la base de la délégation ou de la cooptation. On retrouve là le même décalage potentiel entre une population et ses représentants. Faute de pouvoir réunir les conditions d’une démocratie participative directe et légitimée par sa représentativité, il convient de considérer les démarches participatives comme des expérimentations qui permettent aux acteurs de recomposer les modalités de construction de la décision en prenant en compte le territoire et ses habitants.



[1]Loi  de 2002 sur le secteur médico-social instaurant les conseils de la vie sociale.
[2] Projet culturel de Maurepas, Projet territorial de Cholet, recherches actions coopératives
[3] Marie Hélène BACQUE, Opcit,  Michel CALLON, LASCOUMES Pierre, BARTHE Yves, Agir dans un monde incertain, Paris : Seuil, 2001, 357p.
[4]Sherry ARNSTEIN, « Une échelle de participation citoyenne » Journal of town planning institute, Vol. 57, N°4, 1971

[5] Opcit.
[6] Loi N° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la  démocratie de proximité.
[7]Projet territorial Bretagne Bostangis à Cholet, projets culturels à Maurepas, quartier ZUS de Rennes, recherche-action sur les dynamiques associatives rennaises.
[8]Eric Dacheux, Les frontières de l’espace public, Revue Hermes, Economie solidaire et démocratie, 2004/36 pp195-204
[9] Bernard EME, Agir solidaire et publicisation des conflits, Revue Hermes Economie solidaire et démocratie, 2004 / 36, page 186
[10] Nous définissons la compétence collective comme la capacité d’un système d’acteurs en interaction à mobiliser, dans une situation donnée, des capacités et des savoirs afin de répondre de manière adaptée à des enjeux communs.
[11] Alain PENVEN, Maurice PARODI, Pour une pédagogie coopérative, www.universite-cooperative.coop
[12] Paolo FREIRE, Pédagogie de l’opprimé, Paris : Maspéro, 1977, 202p.

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