27 oct. 2014

Innovation sociale et innovation institutionnelle, quelles articulations? L'exemple des politiques sociales

Introduction
Le concept d’innovation est à la mode, il envahit le discours public. Il apparaît inscrit dans des enjeux sociaux, politiques, scientifiques aux logiques plurielles. C’est une notion polysémique, malléable en cours de définition et d’appropriation[1]. On peut constater une accélération de la référence à l’expérimentation et à l’innovation dans les discours publics au cours des années 2008/2009. On pourrait résumer ce discours public par la formule suivante : encourager l’expérimentation de solutions innovantes dans la perspective d’une généralisation de ces solutions pour une modernisation des politiques publiques. Soulignons ici le rôle central joué par Martin HIRSCH[2] pour imposer au cœur de l’Etat les démarches d’expérimentation[3]  dans le domaine des politiques sociales que ce soit dans la réforme du revenu minimum (RSA) de la lutte contre les exclusions[4] ou encore les politiques jeunesse (Fonds d’Expérimentation pour la Jeunesse). Notons aussi la promotion des travaux d’Esther DUFLO aux Etats Unis et en France[5] sur l’évaluation randomisée d’actions de lutte contre la pauvreté (PNUD), sans oublier les travaux de Julien DAMON réalisés pour la revue Futuribles, travaux qui portent sur les innovations susceptibles de rénover l’Etat Providence[6]. Au plan européen, l’expérimentation pour l’innovation sociale est devenue une catégorie de l’action publique qu’il convient de promouvoir car : « La crise financière et économique a encore accru l’importance de la créativité et de l’innovation en général, et de l’innovation sociale en particulier, comme facteurs de croissance durable, de création d’emplois et de renforcement de la compétitivité[7] ». La rhétorique construite autour du couple expérimentation / innovation sociale repose sur le constat que les crises (économiques, financières, de l’Etat Providence) imposent l’exploration de voies nouvelles aboutissant à la rénovation des politiques publiques, d’une part, et la mise sur le marché de nouveaux biens et de services compétitifs, d’autre part. La référence à l’expérimentation pour l’innovation relève donc du diagnostic de situation, de l’utopie de la créativité généralisée et de l’invention d’instruments et de méthodologies capables de stimuler les changements recherchés. 


L’expérimentation sociale apparaît ainsi comme une nouvelle voie pour tester les politiques sociales. Pour Marjorie JOUEN[8], de l’Institut Jacques Delors Notre Europe, « Dans le domaine social, l’expérimentation se situe clairement dans le champ de l’innovation produite par des acteurs de terrain en vue de renouveler la politique sociale, alors que cet enjeu redevient pertinent face aux tendances aggravées d’exclusion sociale et à l’apparition de nouveaux besoins non susceptibles d’être satisfaits par le marché. Elle apparaît comme une démarche de rationalisation des décisions publiques ». L’expérimentation sociale permet de tester de nouvelles approches, de valider de nouveaux dispositifs, d’encourager les pratiques novatrices. Elle est devenue un instrument de pilotage de la modernisation des politiques publiques.
L’hypothèse de la diversification des formes du social par l’expérimentation et l’innovation
Abordons à présent la question de l’innovation dans le champ des politiques sociales. La première hypothèse repose sur l’idée de la diversification des formes du social par l’expérimentation et l’innovation. Je reprends ici la proposition de Jacques DONZELOT[9] qui avait qualifié le RMI de social de 3 ° type. En suivant son raisonnement on peut considérer que le premier type fondé sur l’assurance et adossé au travail est central mais il est complété par un 2° type (sensé disparaître) l’assistance et le secours charitable. Le type 1 fait l’objet de profondes transformations assurées par la mise en œuvre d’innovations institutionnelles à caractère instrumental nommées réformes ou rénovations (Lois de 2002, 2005, 2007, 2009). Le type 2, a connu également des transformations substantielles notamment par la collecte médiatisée de fonds ou de biens en nature et la promotion de figures charismatiques (Restaurants du Cœur, Emmaüs, AFM). Le social du 3° type fondé sur le contrat et le parcours d’insertion personnalisé (RMI, RSA) s’est affirmé comme une politique sociale expérimentale, évaluable, et innovante[10]. Dans l’examen de cette transformation du référentiel, il faut noter deux formes d’expérimentation : la première est l’expérimentation préalable à la mise en œuvre d’une politique publique. Cette expérimentation a été conduite dans 34 départements volontaires mais sont impact a été relatif puisque que le gouvernement Sarkozy n’a pas attendu la fin de l’expérimentation pour publier et faire adopter le projet de loi sur le RSA[11]. La seconde est la recherche de solutions nouvelles en matière d’insertion et de création d’activités et d’emplois (ANSA[12]) par le moyen des appels à projets. Le social du 4° type identifiable à partir des notions de participation sociale et de développement collectif, d’empowerment, est le terrain de la recomposition des places et de la créativité collective. Nous pouvons illustrer ce type par l’expérience des Groupements d’entraide mutuelle (GEM),  l’Insertion par l’activité économique (IAE)…les initiatives de développement social urbain…Enfin, un 5° type est  défini par la marchandisation des services à la personne[13]. La loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, dite « loi Borloo » a généralisé la mise en concurrence des opérateurs tout en imposant des modalités d’amélioration de la qualité par l’évaluation interne et externe[14]. Cette nouvelle donne concurrentielle a provoqué des initiatives d’expérimentation de nouvelles manières de penser la production de services, dans le champ de l’Economie sociale et solidaire (ESS) notamment[15]. Nous pouvons aussi ajouter un « non type », le non recours qui peut générer également des initiatives d’innovation institutionnelle[16].

L’institutionnalisation des innovations sociales

Examinons à présent l’hypothèse de l’institutionnalisation de l’innovation sociale. Nous partons de l’idée que les acteurs de la société civile, porteurs d’innovations construisent des relations complexes, parfois ambigües avec les pouvoirs publics. A la demande de reconnaissance et de moyens financiers, les pouvoirs publics répondent en termes d’encadrement, de normalisation, de pilotage par les instruments. Cette normalisation des innovations est particulièrement visible pour l’IAE et l’injonction à l’évaluation de la performance; mais aussi par l’introduction de l’évaluation randomisée imposée par Martin HIRSCH pour le RSA et les appels à projets  de l’ANSA puis du FEJ[17]. On peut souligner la capacité des pouvoirs publics à capter la créativité collective de la société civile pour enrichir et améliorer les politiques publiques. La reconnaissance et la généralisation se traduisent ainsi par la banalisation des innovations initiales et un encadrement des pratiques (Recommandations de « bonnes pratiques » de l’ANESMS). Nous pouvons illustrer ce propos avec un exemple : les Groupements d’Entraide Mutuelle (GEM) et le rôle précurseur de l’association L’Autre Regard. L’Autre Regard est une association rennaise fondée dans le contexte de la sectorisation psychiatrique pour offrir aux personnes en souffrance psychique un espace d’autogestion de leurs activités sociales et culturelles. Cette expérience a été présentée, parmi d’autres initiatives innovantes, au premier ministre JP Raffarin au moment de la préparation de la loi de 2005 sur le handicap. La réaction du premier ministre a été rapide : « je prends et  je signe pour la création de 200 GEM en France ».  Nous avons là un exemple concret de reconnaissance institutionnelle d’une initiative locale qui est ensuite généralisée et intégrée aux actions publiques. Cette institutionnalisation se traduit par des financements et des règlementations, sa mise en œuvre va offrir de nouvelles opportunités et générer une transformation des pratiques et une recomposition des places. Le tableau qui suit tente d’articuler les deux typologies proposées en illustrant par des exemples les innovations identifiées.
  
Social
Type 1

Type 2
Type 3
Type4
Type 5
ISL

Caritatif
Rénové (RC)
IAE
CUI
GEM
Main Forte
Palliacom
SAD
Accueil petite enfance
II
ARS
ANESM
MDPH
CMU
DALO
RMI
RSA
CUI
GEM

ITMG



Palliacom
SAD
Accueil petite enfance


Conclusion

A partir de cette réflexion autour de deux processus identifiés : la diversification des formes du social par l’expérimentation; l’institutionnalisation des innovations sociales, que pouvons-nous retenir comme pistes de réflexion sur les effets de transformation sociale ? Nous considérons la transformation sociale comme une modification substantielle des rapports économiques et sociaux de production, de reproduction sociale, de protection sociale. A partir de nos observations, nous pouvons identifier trois niveaux de transformation sociale générés par des innovations sociales et institutionnelles. Tout d’abord, on assiste à une recomposition des places autour de l’expertise d’usage, l’autodétermination des acteurs, les capacités de mobilisation et de créativité collective. Ensuite, on peut observer un lourd investissement des acteurs publics et privés pour rénover des pratiques professionnelles, diffuser et faciliter l’appropriation d’idées nouvelles, se familiariser avec de nouveaux instruments. Cette modernisation qui touche les professions, les organisations et les institutions s’accompagne de la mise en œuvre d’instruments de pilotage et d’outils de normalisation de l’action (Evaluation, Recommandations de « bonnes pratiques »). Enfin, on assiste à un processus continu d’actualisation des référentiels des politiques publiques par absorption de discours et de principes d’action testés et évalués.



[1] Richez-Battesti N., Petrella F., Vallade D., (2012), L’innovation sociale, une notion aux usages pluriels : Quels enjeux et défis pour l’analyse ?, Revue Innovations, pp.15-36, n° 38, 2012/2.
[2] Ancien Haut commissaire aux solidarités actives, Haut commissaire à la jeunesse, aujourd’hui DG des Hôpitaux de Paris.
[3] Le droit à l’expérimentation des politiques publiques a été acté dans la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 et mis en œuvre pour l’expérimentation préalable du RSA.
[4] Grenelle de l’insertion ; appel à projet Innovation sociale de la DIEISES, expérimentation du RSA par 34 Départements, appel à projet du FEJ, fonds d’expérimentation pour la jeunesse.
[5] MIT, Maison Blanche ; Chaire savoirs contre pauvreté du Collège de France, 2008-2009.
[6] Les politiques sociales au défi de l’innovation, Futuribles, 2009
[7] Discours de J M BAROSSO du 20 janvier 2009.
[8] Marjorie JOUEN, Les expérimentations sociales en Europe, vers une palette plus complète et efficace  de l’action communautaire en faveur de l’innovation sociale, Notre Europe : www.notre-europe.eu.  Marjorie JOUEN est depuis février 2010 Chef de cabinet adjointe de la Présidente du Comité des régions de l’UE
[9] Revue ESPRIT 2006
[10] Aujourd’hui, le bilan est plutôt mitigé  (cf  l’étude récente du centre d’étude de l’emploi, peu d’activation, non-recours, échec dans la réduction de la pauvreté).
[11] Guillaume ALLEGRE, L’expérimentation du revenu de solidarité active entre objectifs scientifiques et politiques, Centre de recherche en économie de Sciences Po-OFCE, N° 2009-36 Décembre 2009

[12]Agence nouvelle des solidarités actives
[13] SAD, Accueil de la petite enfance (Thèse de Yannig Robin, UBO), crèches interentreprises, mode de garde à horaires atypiques (Parentbouge35).
[14] Patricia BOURHIS, La qualité de service de l’aide à domicile à destination des personnes âgées, M2 DRSVH, UBO, 2014.
[15] Programme EQUAL Marguerite, CRESS Bretagne
[16] Philippe WARIN, Le non recours aux droits, Sociologies, 2012 (en ligne). Dispositif PARADS : point d’accueil en réseau pour l’accès aux droits.
[17] Agence nationale des solidarités actives, fonds d’expérimentation pour la jeunesse.

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